1. ¿Para qué y por qué una reforma a la educación superior?
La reforma está dirigida a
reestructurar el mercado laboral en función de las nuevas formas de acumulación
del capital y de la inserción acrítica y subordinada en la economía global.
Durante la segunda mitad del
siglo XX, la baja cobertura en la educación superior colombiana fue compatible
con un tipo de desarrollo que no exigía una mano de obra especialmente
cualificada. No obstante, los cambios en el proceso productivo, determinados
por el post-fordismo y la globalización, exigen en la actualidad la formación
de operadores competentes para hacer funcionar la nueva máquina social y
productiva del capital en el país.
De lo contrario, la
competitividad en el mercado global y la capacidad de consumo de los nuevos
bienes y servicios continuará siendo muy limitada.
Con este horizonte económico,
se pretende que el mercado laboral del futuro esté conformado por una pequeña
élite de profesionales con alta formación académica para los cargos directivos
y los servicios especializados, un grupo un poco más amplio de profesionales
con una formación intermedia y funcional a la máquina productiva, lo operadores
calificados, y una gran masa de técnicos y tecnólogos con conocimientos básicos
y flexibles, que ejecuten diferentes tipos de tareas cambiantes, sin
reflexionar sobre ellas, o que puedan ser los empresarios de su propia pobreza.
Por consiguiente, la reforma a
la Ley 30 de 1992 no implica una ruptura del modelo práctico para la educación
superior seguido hasta el momento por Colombia, caracterizado por una reducida
inversión pública y una educación superior de mediana o baja calidad y
pertinencia, sino la profundización y reorientación del mismo, de acuerdo con
la nueva fase de acumulación del capital.
Si la propuesta gubernamental
es aprobada en el Congreso de la República, seguirán proliferando las
instituciones privadas de “garaje” o “condominio” y las instituciones públicas
con una pobre financiación estatal, fundamentalmente en las ciudades
intermedias o en las capitales de los departamentos con menor presupuesto, al
tiempo que se reforzará la mutación de la educación para el trabajo, como la
del Sena, en una educación técnica y tecnológica con baja inversión por
estudiante y ajena al desarrollo de capacidades críticas o innovadoras.
En términos generales, la
educación de las elites se concentrará en unas pocas universidades privadas de
alto costo y en algunas estatales con tendencias a asimilarse a aquellas, la de
los cuadros medios en el resto de las universidades públicas sumidas en
diferentes procesos de privatización o reconvertidas en mixtas y la de la
mayoría de la población en la educación técnica y tecnológica de baja calidad,
poca creatividad y salarios precarios. De esta forma piensa el Gobierno Santos
insertar el país en el mercado global y enganchar la educación superior a las
locomotoras del desarrollo.
2. Sin embargo, de acuerdo con
la Ministra de Educación, se va a aumentar el presupuesto para la educación
superior como nunca antes en la historia colombiana.
Si nos atenemos a las cifras
dadas por la Ministra de Educación, sin explicar con claridad la destinación
específica de los recursos ni cómo se calcularon, en los próximos tres años se
va a incrementar el presupuesto para el sector en 1,5 billones de pesos para
generar 600.000 nuevos cupos en el pregrado y 45.000 en el postgrado. Para las
instituciones públicas se van a destinar 420.000 millones de pesos “frescos”
para generar 95.000 cupos. Además, entre 2012 y 2022 los recursos nuevos
llegarán a ser 11.1 billones de pesos.
Sin duda, en términos absolutos
el presupuesto va a aumentar. ¿Pero va a suceder lo mismo en términos relativos,
es decir en lo que el Estado invierte por cada estudiante, suma que se ha
venido reduciendo notoriamente en los últimos años?
Veamos:
De acuerdo con las cifras
oficiales, el presupuesto anual por cada estudiante, sumados los de pregrado y
postgrado, inscrito en una institución de educación superior, pública o
privada, es de $ 4.764.164 (8,06 billones de pesos dividido por 1.691.797
estudiantes) y el de las instituciones públicas es de $4.557.635 (4,24 billones
de pesos dividido por 930.307 estudiantes). Ambos son menos de la mitad del
presupuesto per cápita mexicano.
En virtud de la reforma se van a destinar 1,5
billones de pesos para los tres primeros años, con el propósito de generar
645.00 cupos nuevos. Es decir, por cada estudiante nuevo se van a invertir $
2.325.581 para el primer trienio, $ 775.194 por año. Una sexta parte de lo que
se invierte en la actualidad. No hay que olvidar que el 76% de los cupos nuevos
debe ser ofrecido por instituciones oficiales y que después de 2014 los cupos
deberán seguir aumentando hasta llegar a un 64% de la tasa bruta de cobertura.
A las universidades públicas,
que tienen un déficit acumulado cercano a los 715.000 millones de pesos, se les
asignará un poco más de la mitad del mismo, 420.000 millones de pesos, en los
tres años, con el propósito de que ofrezcan 95.000 cupos nuevos: $4.421.052 por
estudiante para el trienio, $1.473.684 cada año. Menos de una tercera parte.
Desde luego, estas proyecciones
son meramente ilustrativas, pues los 645.000 cupos nuevos son la meta para el
tercer año y para llegar a ella se debe seguir un aumento progresivo. Sin embargo,
si calculamos el presupuesto per cápita necesario de acuerdo con el que
actualmente existe en las instituciones públicas, los 1.5 billones de pesos
solo servirían para 329.118 cupos nuevos en un año,
conservando una calidad de la educación mediana y baja.
No es necesario hacer más
operaciones, aunque desde luego pueden ser afinadas, para deducir que en las
instituciones públicas el presupuesto por estudiante se va reducir y que, por
consiguiente, si se aprueba la reforma, el presupuesto relativo de las
instituciones públicas va a disminuir.
Dos datos más permiten
confirmar este cálculo. Si se estima que por cada treinta estudiantes es
necesario un profesor de tiempo completo, promedio muy superior al actual, se
deberían contratar 21.500 docentes para atender los nuevos cupos. Si se les
pagara un salario promedio bajo, comprendidos todos los gastos laborales, de
$2.500.000 mensuales, solo la nómina costaría cada año $650.000 millones de
pesos. En tres años superaría el presupuesto previsto en la reforma para el
periodo comprendido entre 2012 y 2014. No quedarían recursos para laboratorios,
proyectos de investigación, aulas, honorarios de los auxiliares de docencia,
equipos informáticos, etc.
Para los subsidios de
sostenimiento, matrícula y tasas de interés se prevé $915.000 millones de
pesos; $472.868 por año para cada uno de los 645.00 cupos nuevos. ¿Con tan
pocos recursos se podrá bajar la tasa de deserción del 45%? ¿El gobierno no
está haciendo demagogia con cifras absolutas gigantescas que en términos
relativos son diminutas? ¿Si se quiere ofrecer una educación superior de
calidad no se debe tener en cuenta el presupuesto por estudiante en las
universidades públicas y privadas de calidad que hay en Colombia, el cual
fluctúa entre 10 y 22 millones por año? ¿No se deberían incrementar
paulatinamente los recursos para la educación superior, como un porcentaje del
presupuesto de gastos de la nación, teniendo como referencia las instituciones
que el mismo gobierno ha considerado de alta calidad?
3. ¿Con este presupuesto se
puede ofrecer una educación de calidad, incluso si el único criterio son las
competencias laborales?
La reforma no está orientada a
crear una educación superior de calidad, sino a convertir el modelo del SENA,
cuya educación para el trabajo fue deformada durante el gobierno de Uribe al
disfrazarla de educación técnica y tecnológica de calidad, en la principal
alternativa de educción superior para la juventud colombiana, especialmente
para los sectores más pobres de la población. Así no tendremos derecho ni a una
educación para el trabajo pertinente, ni a una educación técnica y tecnológica
de calidad Para inflar las estadísticas de cobertura, el gobierno de Uribe en
un poco más de un año, entre noviembre de 2009 y diciembre de 2010, le dio la
certificación de calidad a 72 programas del SENA. Batió así todos los récords
latinoamericanos y mundiales. Ese es el camino que desea seguir el gobierno
actual: hacer una reforma para la educación superior que se fundamente en una
educación para el trabajo travestida en educación técnica y tecnológica y en
una educación superior articulada alrededor de competencias laborales acríticas
que inhiben la capacidad creativa de los estudiantes.
De los 465.000 cupos nuevos
para los próximos tres años, 395.000 (85%) deben ser generados por las
instituciones técnicas y tecnológicas públicas, incluido el SENA. ¿De dónde van
a salir los docentes especializados? ¿Dónde están los recursos para la
formación de profesores que permitan la innovación que requiere el país? ¿Cuál
va a ser la inversión en los laboratorios indispensables para que este tipo de
educación sea de calidad? ¿La infraestructura se va a reducir a salones para
jornadas triples? ¿Es esta la educación superior de calidad que no están
prometiendo? ¿De esta manera vamos a superar el 13% de programas, el 8% de
instituciones de alta calidad y el 13,5% de profesores con doctorado? ¿Se ha
reflexionado sobre el tipo de profesional que necesita Colombia para salir de
la situación de pobreza y violencia en la que está sumida o solo se está
pensando en crear condiciones para la expansión de la inversión extranjera en
el país? La calidad implica pensar en la pertinencia social de la educación
superior y en los objetivos colectivos que se pretende alcanzar con ella
mediante la formación, la investigación y la interacción con el conjunto de la
sociedad.
Cualquiera que sea la manera
como el gobierno entiende la calidad está engañando a los estudiantes de
educación básica o media y a los padres de familia que esperan en el futuro que
sus hijos puedan acceder a instituciones que les ofrezcan una educación
superior que le sirva a ellos y a Colombia, y no solo a un pequeño número de
inversionistas nacionales y extranjeros.
4. Pero de todas formas fueron
retiradas del proyecto de reforma las instituciones con ánimo de lucro.
Las instituciones con ánimo de
lucro fueron criticadas por miembros de la comunidad académica colombiana,
entre ellos por rectores de universidades públicas y privadas, pues son vistas
como un negocio en el que con una baja inversión se esperan sacar grandes
ganancias, ofreciendo un producto, la educación, que solo puede ser de calidad
cuando se asume como una inversión social destinada a generar beneficios
individuales y colectivos, pero no ganancias económicas.
No obstante, el conjunto de la
reforma conserva la ideología del ánimo de lucro: ampliación de mano de obra
con una formación básica y flexible, baja inversión pública que no implique una
mayor carga tributaria y ganancias para el capital, mediante la formación de
una fuerza de trabajo de bajo costo. Los intereses del conjunto de la sociedad
colombiana son totalmente olvidados.
Adicionalmente, a pesar de las
declaraciones de la Ministra, la definición poco clara de las instituciones
mixtas deja abierta la posibilidad de que el ánimo de lucro se cuele por ellas
y de que sean la única alternativa para las instituciones públicas que por la
falta de recursos estatales se encaminen hacia la quiebra. En este caso, estas
últimas quedarían listas para someterse al Régimen de Insolvencia Empresarial
contemplado en la ley 1116 de 2006 y consagrado en el proyecto de reforma, que
curiosamente en su articulado exceptúa a la mayoría de las instituciones
prestadoras de servicios públicos, por ser una norma aprobada solo para las
instituciones con ánimo de lucro.
El ánimo de lucro no ha
desaparecido de la reforma.
Para poder sobrevivir, las universidades
públicas colombianas cada vez se parecen más a empresas productoras de
mercancías: amplían la contratación de profesores ocasionales a bajo costo,
sustituyen las investigaciones que sus comunidades consideran pertinentes por
consultorías rentables económicamente para las instituciones y los profesores,
o reducen la interacción con la sociedad a la denominada “extensión
remunerada”. En consonancia con estas actividades, la dirección académica está
siendo sustituida por nuevas formas de gerencia, poco compatibles con las
actividades académicas, inspiradas en la simple eficacia económica. De igual
manera, los profesores son obligados a comportarse como microempresarios de sus
proyectos para poder realizarlos y en medio del mercado de créditos académicos,
muchos estudiantes escogen sus asignaturas electivas de acuerdo con un cálculo
de costo y beneficio de tipo económico y no del sentido que le desean dar a su
formación.
Finalmente, la tendencia a
privilegiar dentro de los nuevos recursos el subsidio o el crédito a la
demanda, destinado a los estudiantes individualmente considerados, sobre el
subsidio a la oferta, destinado a las instituciones, crea una competencia
universitaria alrededor de la financiación dominada por la reducción de costos
y no por la ampliación de la calidad. La reforma va a agudizar estas
características que están deformando la educación superior pública con rasgos
propios de las empresas con ánimo de lucro.
5. ¿Acaso en la reforma no se
define la educación superior como un derecho?
La primera propuesta de reforma
elaborada por el gobierno de Juan Manuel Santos fue criticada por los rectores
y las comunidades académicas por reducir la educación superior a su condición
de servicio público.
En consecuencia, la Ministra de
Educación decidió corregir el error en la nueva versión. La educación superior
pasó a ser un derecho, un servicio y un bien público basado en el mérito y la
vocación. Sin embargo, el texto de la reforma no desarrolla en ninguno de sus
artículos lo referente al derecho.
De acuerdo con la
caracterización contemporánea más generalizada, acogida por las Naciones
Unidas, el derecho a la educación tiene cinco componentes básicos: la
asequibilidad o disponibilidad, la accesibilidad, la adaptabilidad o
permanencia de los estudiantes, la aceptabilidad o la calidad y el respeto por
la diversidad. Ninguno es garantizado en el proyecto de ley, ni siquiera
considerado en sus aspectos más elementales.
¿Cuáles y de qué tipo van a ser
las instituciones encargadas de garantizar el aumento de la cobertura de tal
forma que se realice el derecho mediante la oferta de diferentes alternativas
de calidad? ¿Cómo se le va a garantizar a los estudiantes un acceso en
condiciones de igualdad y no de segmentación y diferenciación jerarquizada? ¿Qué
políticas públicas de bienestar se van a implementar para evitar la deserción?
¿Quién determina la calidad de la educación superior y mediante qué mecanismos
participativos? ¿Cómo se va a garantizar la diversidad étnica y cultural
definida por la Constitución Política? Ninguno de estos interrogantes puede ser
respondido mediante el texto del proyecto de ley, a menos que se recurra a las
virtudes mágicas y azarosas de la fórmula manida: más cobertura con menos
recursos relativos.
6. ¿La reforma no estructura
por primera vez un sistema de educación superior en Colombia?
El sistema que supuestamente va
a organizar la nueva ley es más bien un embrollo o conjunto amorfo donde caben
todas las instituciones relacionadas con la educación superior en una unidad
sin diferenciaciones internas, sin funciones, sin una estructura jerárquica y
sin articulaciones entre los distintos tipos de instituciones y con los otros
niveles del sistema educativo en su conjunto.
En este maremágnum educativo
solo sobresale la omnipresencia del Estado y de sus dependencias como
reguladores absolutos de la amalgama educativa. Todas las IES (Instituciones de
Educación Superior) tienen autonomía, sin que nadie se haya preguntado por el
origen académico de la misma, basado en la existencia de comunidades académicas
productoras de sentido social y societal, y en su fundamento constitucional,
limitado a las universidades; la educación terciaria, como la ofrecida por el
SENA, que ha servido para aumentar la estadísticas de cobertura y los indicadores
de financiación, es rebautizada legalmente como superior; los títulos en los
diferentes niveles pueden ser otorgados por todas las instituciones, sin
importar los requisitos que debe reunir una comunidad académica para ofrecer
programas de maestría y doctorado, siempre y cuando tenga la acreditación de
alta calidad, conferida por un gobierno con la obsesión de ampliar la cobertura
a toda costa; todas pueden organizarse por ciclos; y los dos organismos
sistémicos, el CESU (Consejo Nacional de Educación Superior) y el SUE (Sistemas
de Universidades Estatales) son, en el mejor de los casos, cuerpos consultivos
sin ninguna incidencia en la adopción de decisiones.
De esta manera, la existencia
de comunidades académicas compuestas por miembros con altos niveles de
formación (la exigencia mínima del título de maestría para los profesores queda
reservada en la propuesta de reforma para las instituciones públicas) y
caracterizadas
por comprender en su
complejidad campos de conocimiento diversos, interactuar permanente con la
sociedad y articularse alrededor de la investigación, pierde su relevancia ante
cualquier tipo de institución que sea considerada por el Estado como de “alta
calidad” y que en consonancia con tal calificación tenga la patente de corso para
expedir todo tipo de títulos Este embrollo no constituye un simple recurso
retórico, destinado a producir una eficacia simbólica limitada dentro de la
nueva norma; es decir, a generar reconocimiento dentro de algunos sectores de
las directivas universitarias o de la comunidad académica que con sentido
pragmático pueden ver en él un gran avance hacia la constitución de un eventual
sistema a mediados del siglo XXI.
Permite además ampliar los
ámbitos de intervención del Estado en desmedro de la autonomía universitaria,
seguir jugando nacional e internacionalmente con las estadísticas de cobertura
y de financiación, al fusionar toda la educación terciaria y superior en la masa
de las IES, y convertir la denominación universidad, que contiene una rica
historia social, política e institucional, en una especie de título nobiliario
postrevolucionario: inútil y con muy poca incidencia práctica.
7. ¿Tampoco hay una ampliación
de la autonomía?
Como se dijo con anterioridad,
la autonomía se extiende a todas las instituciones de educación superior (IES)
sin ninguna diferencia. Fundamentalmente se trata de una autonomía empresarial,
de gestión, para rendirle cuentas transparentes a un gobierno que en forma
heterónoma define el derrotero del sector y se reserva la facultad omnímoda de
reconocer o no a las instituciones que participan en él.
La exclusión de los consejos
académicos, conformados en su mayoría por los miembros de las comunidades
académicas, de los órganos de gobierno, para incluirlos posteriormente, mediante
un eufemismo, como cabezas de una dirección académica supeditada al consejo superior,
con las características de una junta directiva, no es sino el símbolo del
desprecio por la autonomía universitaria que campea en todo el texto de la
reforma.
La función de inspección y
vigilancia, de la cual afortunadamente se suprimió la inconstitucional
intervención directa en las instituciones que incluso estaba prevista como medida
preventiva, centrada en los compromisos de cumplimiento, y en la tipificación
abierta e imprecisa de las faltas , tiene más bien las características de una
función disciplinaria y de control institucional.
En términos financieros, la
reforma mantiene las restricciones presupuestales que atentan contra la
autonomía universitaria y, en contra de los fallos reiterativos de la Corte Constitucional,
somete los nuevos recursos financieros a condicionamientos gubernamentales.
Al igual que la ley 30, el
proyecto del gobierno solo reconoce una autonomía institucional restringida en
cabeza de las directivas, que a su vez, en las universidades públicas, seguirán
siendo nombradas por Consejos Superiores donde la representación de la
comunidad universitaria es claramente minoritaria y la influencia del gobierno
nacional o departamental decisiva.
Tampoco se reconoce una
autonomía sistémica. En el CESU (Consejo Nacional de Educación Superior) las
universidades sólo tienen dos representaciones directas en un conjunto de diez
y siete miembros, las del Rector de la Universidad Nacional de Colombia y la
del Presidente del SUE, mientras el gobierno tiene seis, incluido el Director
del SENA, el denominado sector productivo dos, las asociaciones profesionales
uno, y las IES en su conjunto los seis restantes. El CNA, a su vez, estará
integrado por miembros nombrados por el CESU, y la CONACES (Comisión Nacional
Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior) por
tres miembros del gobierno y uno del sector productivo. Es decir, en la
regulación de la calidad de la educación superior no participan las
universidades, tampoco el resto de las
IES, a menos que lo hagan como invitadas especiales. Solo el SUE (el retórico
Sistema de Universidades Estatales) tiene una composición mayoritaria de las
universidades, pero para cumplir tareas operativas y de racionalización y
optimización de los recursos. La autonomía sistémica no está ni siquiera en los
bordes más lejanos del horizonte de sentido de los reformadores y, por
consiguiente, las universidades no van a tener la más mínima injerencia en la
formulación de las políticas públicas para el sector o en el gobierno externo
de las instituciones.
8. De acuerdo con la Ministra,
el último proyecto de reforma fue el resultado de una amplia participación de
la comunidad académica en el debate.
Los últimos gobiernos, y
también las autoridades académicas de las universidades públicas, han ido
institucionalizando lo que en teoría política se denomina una simulacra: la
participación de la sociedad en debates destinados a legitimar decisiones
previamente adoptadas, la cuales solo sufren retoques en virtud del proceso
participativo.
Leopoldo
Múnera Ruiz
Profesor
Asociado
Facultad
de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales
Universidad
Nacional de Colombia
Director
Observatorio Nacional de Paz
21
de octubre de 2011
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